CONTROLE SOCIAL

Com a promulgação da Constituição Federal em 1988, adotou-se no Brasil uma perspectiva de democracia representativa e participativa, incorporando a participação da comunidade na gestão das políticas públicas. Diversos mecanismos dessa nova prática vêm sendo implementados no Brasil. Orçamento participativo, plebiscito e iniciativa popular são alguns dos mecanismos encontrados para a efetiva prática desse espírito constitucional. No entanto, a participação da sociedade nas funções de planejamento, monitoramento, acompanhamento e avaliação de resultados das políticas públicas tem requerido a institucionalização de órgãos colegiados deliberativos, representativos da sociedade, de caráter permanente. Os Conselhos começam, então, a se configurarem, em espaços públicos de articulação entre governo e sociedade.
Com a publicação do presente documento, o Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA), do Ministério da Educação, pretende estimular o debate sobre a importância do controle social na educação brasileira e incentivar a efetiva participação da comunidade local e da comunidade escolar no exercício desse controle.
Por controle social entende-se a participação da sociedade no acompanhamento e verificação das ações da gestão pública na execução das políticas públicas, avaliando os objetivos, processos e resultados. Pesquisas e estudos realizados no Brasil vêm apontando para a crescente densidade organizacional da sociedade civil como resultado do descompasso entre Estado e sociedade, e da implementação de políticas públicas que têm como objetivo a descentralização de recursos para a prestação de serviços na área social, principalmente para os setores de educação e saúde.
Ao adotar políticas educacionais, fundamentadas nos princípios do art. 206 da Constituição Federal, nos art. 3 e art.15 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, que visam, entre outros, à gestão democrática do ensino público, à valorização do profissional da educação escolar e à autonomia escolar, o Ministério da Educação vem descentralizando os seus recursos, por meio de programas específicos de âmbito nacional. Destaca-se, entre esses programas, o Programa de Alimentação Escolar (PAE), o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM), e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF). Desde 1994, com a implantação do processo de descentralização do Programa de Alimentação Escolar, o PAE, o Ministério da Educação tem priorizado e valorizado a participação da sociedade no controle da qualidade desses serviços. Ao desenvolver os procedimentos desses quatro programas, o Ministério da Educação estimulou a criação de mecanismos de controle social, na forma de conselhos representativos, reconhecendo que os processos de descentralização devem ser acompanhados não somente da qualificação do gestor local, como também da participação da sociedade no planejamento, acompanhamento e verificação das ações. Para muitos cidadãos brasileiros a participação nesses conselhos propiciou a primeira oportunidade de experiência em gestão democrática e participativa. Os frutos dessas experiências estão ainda por se refletir na sociedade brasileira.
Cabe registrar que o presente documento foi produzido como material de apoio à série Controle Social, a ser veiculada em outubro/2000, pelo programa Salto para o Futuro, da TV Escola. Esse documento, combinado com o programa televisivo, constitui importante contribuição para melhor compreensão da problemática em discussão e, conseqüentemente, deverá fomentar o planejamento de políticas educacionais públicas que objetivem qualidade da educação, e reconheçam a importância do processo de descentralização e controle social como elementos fundamentais para o alcance dessa meta.
Na oportunidade de publicação desse documento, o Fundo de Fortalecimento da Escola do Ministério da Educação agradece o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por meio da diretoria de Ações de Assistência Educacional, a Secretaria de Ensino Fundamental (SEF), por meio da Diretoria do FUNDEF, e o Gabinete do Ministro da Educação, pela colaboração no programa Salto para o Futuro e pela elaboração de textos. Fica registrada a valiosa contribuição de Marisa Timm Sari, consultora do FUNDESCOLA, na discussão sobre o tema e na produção de textos.
Controle Social na Educação
A série Controle Social, iniciativa do FUNDESCOLA - Fundo de Fortalecimento da Escola, tem por objetivo apresentar para a sociedade civil, representada pelo público-alvo do programa Salto para o Futuro, professores e diretores e demais integrantes da comunidade escolar, os mecanismos de controle social criados a partir das políticas educacionais adotadas pelo Ministério da Educação, através do Fundo de Fortalecimento da Escola - FUNDESCOLA. E, ainda, incentivar a participação desse público no controle social da gestão pública, no que se refere à educação básica.
O programa nº 01 será apresentado no dia 16 de novembro, visando essencialmente despertar o interesse de professores, diretores e comunidade escolar em geral, para participarem ativamente do Controle Social na Educação, inserindo-os, assim, no contexto sócio-político-econômico brasileiro.
Ao longo dos cinco programas, estarão em discussão não só o conceito de controle das ações da gestão pública pela sociedade mas, sobretudo, os mecanismos de participação já existentes, viabilizados pelos diferentes Conselhos: Conselho de Alimentação Escolar (CAE), Conselhos Escolares, Conselho do Programa de Garantia de Renda Mínima, Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF.
O que é Controle Social?
Por Controle Social entende-se a participação da sociedade no acompanhamento e verificação das ações da gestão pública na execução das políticas públicas, avaliando objetivos, processos e resultados. Pesquisas e estudos realizados no Brasil vêm apontando para a crescente densidade organizacional da sociedade civil como resultado do descompasso entre o Estado e a sociedade, e da implementação de políticas públicas que têm como objetivo a descentralização do poder de decisão e de recursos na prestação de serviços sociais, principalmente para os setores da educação e da saúde.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, adotou-se no Brasil uma perspectiva de democracia representativa e participativa, incorporando a participação da comunidade na gestão das políticas públicas (art. 194, VII; art. 198, III; art. 204, II; art. 206, VI, art. 227, parágrafo 7). Diversos mecanismos de participação da comunidade na gestão das políticas públicas vêm sendo implementados no Brasil. Orçamento participativo, plebiscito e iniciativa popular legislativa são alguns dos mecanismos encontrados para efetiva prática desse espírito constitucional. No entanto, a participação da sociedade nas funções de planejamento, monitoramento, acompanhamento e avaliação de resultados das políticas públicas requer a constituição de um órgão colegiado deliberativo, representativo da sociedade, de caráter permanente.
Os Conselhos começam, então, a partir da Constituição Federal de 1988, a se configurarem, em espaços públicos de articulação entre governo e sociedade. A década de 90 presenciou uma verdadeira explosão de criação de conselhos em todo o Brasil, que culminou com a obrigatoriedade da implementação dos Conselhos de Saúde, Conselhos Tutelares e de Direitos da Criança e do Adolescente, os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), e os Conselhos Escolares. Igualmente importantes, mas não regulamentados por lei federal, são o Conselho de Educação, nos estados e municípios, e os Conselhos Escolares, que podem exercer o papel de formuladores de políticas públicas, juntamente com o executivo.
Os Conselhos sendo instituídos no Brasil apresentam características bem diferenciadas, no que tange à natureza, papel, funções, atribuições, composição, estrutura e regimento. No entanto, vale ressaltar que a constituição e efetiva atuação dos conselhos possibilita a participação da sociedade no interior do próprio estado.
O Ministério da Educação, por meio da implementação de quatro importantes programas que visam à criação de mecanismos de controle social, vem estimulando a organização da sociedade civil e sua participação no planejamento, acompanhamento e avaliação das políticas públicas locais. Em lugares remotos desse Brasil, os programas do MEC propiciaram o primeiro exercício e experiência de gestão democrática e participativa para muitos cidadãos brasileiros.
Nos próximos segmentos, os mecanismos de controle social desses quatro programas serão debatidos: Conselhos de Alimentação Escolar, Conselhos Escolares e Unidades Executoras (UEx); Conselhos do Programa de Garantia de Renda Mínima e Conselhos do FUNDEF.
Estes e outros temas serão abordados nesta série:
a) Prestação de serviços na área social (educação e saúde): universalização e qualidade;
b) Centralização versus descentralização das políticas públicas;
c) Gestão democrática e participativa;
d) Formas de controle: interno, externo, controle social;
e) Mecanismos de controle social: conselhos e outras formas de organização (gerentes sociais);
f) Conselhos de Saúde, Conselhos Tutelares, Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e Conselhos de Educação.
O Conselho de Alimentação Escolar
O processo de descentralização dos recursos financeiros para o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), iniciado a partir de 1994, foi acompanhado da criação de um mecanismo de controle social, que permitisse o aprimoramento da gestão do Programa nas Secretarias Municipais e Estaduais de Educação. O Conselho de Alimentação Escolar - CAE é um órgão colegiado deliberativo de controle social do PNAE. Sua principal finalidade é o acompanhamento e assessoramento às Entidades Executoras do PNAE nas aplicações dos recursos financeiros transferidos pelo Governo Federal. O ato de criação, a composição, as atribuições, o regimento interno e a atuação do CAE na execução do PNAE serão debatidos nesta série.
Os Conselhos Escolares e Unidades Executoras - UEx
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação, no seu artigo 15, preconiza a autonomia pedagógica, administrativa e financeira das unidades escolares públicas de educação básica. A inclusão desse artigo na lei que rege a educação escolar brasileira não foi mero acaso. Estudos e pesquisas realizados no Brasil indicam que as escolas que exercem controle direto sobre seus recursos apresentam em geral melhores resultados escolares.
Nesse sentido, o Ministério da Educação e diversas Secretarias de Educação vêm adotando políticas de repasse direto às escolas. Partindo da premissa de que os diretores, professores e a comunidade escolar estão em melhores condições para definir as necessidades de sua escola, essa política possibilita agilidade nos processos e utilização mais eficiente dos recursos.
O Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA) do Ministério da Educação vem registrando experiências bem sucedidas dessa prática. É o exemplo do projeto piloto, realizado nos anos de 1998 e 1999 em diversos municípios das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Brasil, que asseguram repasse direto para as escolas implementarem os seus Planos de Melhoria das Escolas (PME) e os seus Planos de Adequação de Prédios Escolares (PAPE).
Uma outra experiência relevante e mais abrangente é o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) do Ministério da Educação, que repassa recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, de acordo com o número de alunos, para todas as escolas com mais de 100 alunos que constituírem Unidades Executoras (UEx).
No sentido de apoiar a progressiva autonomia das escolas, as Secretarias de Educação Estaduais e Municipais vêm promovendo, em parceria com as escolas, a organização de colegiados ou órgãos deliberativos das mais diversas naturezas e formas. Em diferentes estados do Brasil, essas organizações são conhecidas por diferentes nomenclaturas, tais como Caixa Escolar, Cooperativa Escolar, Associação de Pais e Professores, Associação de Pais e Mestres, ou Círculo de Pais e Mestres. Unidade Executora (UEx) é uma denominação genérica utilizada pelo MEC, para referir-se às diversas nomenclaturas, encontradas em todo o território nacional. Independente da nomenclatura adotada, o importante é que tanto a autonomia pedagógica, quando a administrativa/financeira sejam asseguradas a todas as escolas públicas de educação básica.
O ato de criação, a composição, atribuições, funções, regimento interno e atuação dos Conselhos Escolares (UEx) na gestão escolar e nas suas dimensões: financeira, pedagógica, e administrativa serão objetos de debate nesta série.
O Conselho do Programa de Garantia de Renda Mínima
O Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM) objetiva incentivar a escolarização dos filhos ou dependentes das famílias carentes selecionadas, com idades entre 7 a 14 anos e, ao mesmo tempo, contribuir para a melhoria do seu bem-estar. Aprovado em 1997 pela Lei Federal n. 9.533/97, o Programa conta com a parceria dos municípios interessados em instituir programas de renda mínima, mas que não têm recursos próprios suficientes para financiar integralmente a sua implementação. O controle social do programa se dá por meio de um Conselho Municipal, já existente ou criado especificamente para este fim, responsável pelo acompanhamento e avaliação do Programa. O ato de criação, a composição, as atribuições, o regimento interno e a atuação do Conselho Municipal responsável pelo acompanhamento e avaliação do PGRM serão temas debatidos na série.
O Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF
Criado pela Emenda Constitucional n. 14/96, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento de Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF busca corrigir a desigualdade na distribuição dos recursos entre estados e municípios, ao mesmo tempo que garante recursos para a valorização do magistério público do Ensino Fundamental. Regulamentado pela Lei Federal n. 9.424/96, o FUNDEF introduziu importantes inovações no financiamento do ensino fundamental público. Entre essas inovações destaca-se a distribuição dos recursos de acordo com o número de alunos atendidos em cada rede de ensino, e a obrigatoriedade da criação dos conselhos de acompanhamento e controle social do FUNDEF. Instituídos no âmbito estadual e municipal, os conselhos de acompanhamento e controle social do FUNDEF têm como principais atribuições: a) acompanhar e controlar a repartição, transferência e aplicação dos recursos do FUNDEF, e b) supervisionar o Censo Escolar. O ato de criação, a composição, as atribuições, o regimento interno e a atuação destes Conselhos na fiscalização dos recursos do FUNDEF serão comentados e debatidos nesta série.